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        廣東省司法廳關于新行政處罰法理解與適用工作指引

        新修訂的《中華人民共和國行政處罰法》(以下簡稱《行政處罰法》)充分體現了習近平法治思想,對法治政府建設意義重大,對依法行政工作影響深遠。為便于各級行政機關和行政執法人員正確理解和適用《行政處罰法》,保障《行政處罰法》在廣東省及時有效實施,制定有關工作指引如下:

        一、全面認識行政處罰的定義和種類。《行政處罰法》第二條新增規定了行政處罰的定義,第九條在"警告""罰款""沒收違法所得""沒收非法財物""暫扣許可證件""吊銷許可證件""責令停產停業""行政拘留"等八個處罰種類之外,新增規定了"通報批評""降低資質等級""限制開展生產經營活動""責令關閉""限制從業"等五個新的處罰種類。各級行政機關要根據《行政處罰法》規定的行政處罰定義、種類及其在行政管理領域中的具體表現,認真梳理本單位實施的行政處罰及其依據。沒有法律、法規、規章依據的,不得繼續實施。有法律、法規、規章依據的,在《行政處罰法》施行后,嚴格按照《行政處罰法》的規定實施。

        二、正確把握行政處罰設定權限。根據《行政處罰法》規定的行政處罰種類和設定權限,地方性法規除可以設定警告、罰款、沒收違法所得、沒收非法財物、暫扣許可證件、吊銷許可證件(營業執照除外)、責令停產停業外,還可以設定通報批評、降低資質等級、限制開展生產經營活動、責令關閉、限制從業等行政處罰;地方政府規章除可以設定警告、一定數額的罰款外,還可以設定通報批評的行政處罰。有關機關應當嚴格按照《行政處罰法》和立法法規定,根據不同行政管理領域違法行為的特點、性質、情節和后果,選擇設定合適種類和幅度的行政處罰。規章設定罰款應當符合《廣東省規章設定罰款限額規定》。

        三、嚴格遵守行政處罰設定程序。《行政處罰法》第十二條新增規定了地方性法規補充設定行政處罰的條件、程序和監督機制。法律、行政法規對違法行為未作出行政處罰規定的,為實施法律、行政法規,可以按程序提請有權機關制定或者修訂地方性法規,補充設定除限制人身自由、吊銷營業執照以外的行政處罰。擬補充設定行政處罰的,應當通過聽證會、論證會等形式廣泛聽取意見,并向地方性法規制定機關作出書面說明。報送備案時,應當說明補充設定行政處罰的情況。

        四、定期組織開展行政處罰評估。《行政處罰法》第十五條新增規定了行政處罰定期評估制度。省有關部門應當對本系統行政處罰實施的情況和必要性定期組織開展評估,各地級以上市有關部門應當對本市地方性法規、政府規章設定的行政處罰實施的情況和必要性定期組織開展評估。發現有關行政處罰事項、種類、罰款數額等存在不適當情形的,應當按程序向有權機關提出修改或者廢止法律、法規或者規章的建議。

        五、積極推進綜合行政執法改革。《行政處罰法》第十八條新增規定推行建立綜合行政執法制度,并直接規定省級人民政府可以決定相對集中行政處罰權。各級行政機關要積極貫徹落實國家在城市管理、市場監管、生態環境、文化市場、交通運輸、應急管理、農業等領域推行綜合行政執法制度的改革部署。需由一個行政機關行使有關行政機關行政處罰權的,由省政府依照《行政處罰法》和《國務院關于進一步推進相對集中行政處罰權的決定》作出決定。

        六、規范實施行政處罰委托行為。《行政處罰法》第二十條、第二十一條對委托實施行政處罰的形式和條件作了進一步規定。行政機關委托依法成立的組織實施行政處罰,受委托組織必須具有管理公共事務的職能,并且有熟悉有關法律、法規、規章和業務并取得行政執法資格的工作人員,需要進行技術檢查或者技術鑒定的,應當有條件組織進行相應的技術檢查或者技術鑒定。委托實施行政處罰應當采用書面形式,委托書應當載明委托的具體事項、權限、期限等內容。委托行政機關和受委托組織應當將委托書向社會公布。

        七、依法確定行政處罰管轄機關。《行政處罰法》第二十二條、第二十五條對行政處罰的管轄制度作了適當調整。除法律、行政法規、部門規章另有規定外,行政處罰由違法行為發生地的行政機關管轄;除法律、行政法規另有規定外,行政處罰由縣級以上地方人民政府具有行政處罰權的行政機關管轄。兩個以上行政機關都有管轄權的,按照"誰先立案誰管轄"原則,由最先立案的行政機關管轄。對管轄發生爭議的,應當先協商解決,協商不成再報請共同的上一級行政機關指定管轄機關;共同的上一級行政機關對管轄發生爭議的案件,也可以直接指定管轄機關。

        八、依法交由鎮街行使行政處罰權。《行政處罰法》第二十四條新增規定將行政處罰權交由鄉鎮人民政府、街道辦事處行使的條件和程序。將縣級人民政府部門的行政處罰權交由鄉鎮人民政府、街道辦事處行使的,應當符合基層管理迫切需要和鎮街承接能力,按程序提請省政府決定和公布,并定期組織評估。承接行政處罰權的鄉鎮人民政府、街道辦事處應當加強執法能力建設,按照規定范圍、依照法定程序行使行政處罰權力??h級人民政府及其部門應當加強鎮街行使行政執法權的組織協調、業務指導、執法監督,建立健全行政處罰協調配合機制,完善評議、考核制度。

        九、加強行政處罰工作協助。《行政處罰法》第二十六條新增規定了行政處罰的協助程序。行政機關因實施行政處罰需要有關機關協助開展調查取證等工作的,可以向有關機關提出行政執法協助請求。協助事項屬于被請求機關職權范圍內的,被請求機關應當依法予以協助,不得推諉或者拖延。被請求機關不積極協助,情節嚴重或者造成不良后果的,依法追究有關責任。行政機關之間應當根據日常工作需要,建立健全行政處罰協作機制,不斷提高行政處罰實施效率。

        十、嚴格落實行刑銜接制度。《行政處罰法》第二十七條進一步完善了行政處罰案件行刑銜接制度。行政機關發現違法行為涉嫌犯罪的,應當按照《行政處罰法》和《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》等規定,及時將案件移送司法機關處理。對于司法機關移送的、依法不需要追究刑事責任或者免予刑事處罰,但應當給予行政處罰的案件,行政機關應當依法及時作出處理。行政機關應當與司法機關加強協調配合,建立健全案件移送制度,加強證據材料移交、接收工作銜接,完善案件處理信息通報機制。

        十一、依法沒收當事人違法所得。《行政處罰法》第二十八條將沒收違法所得普遍適用于當事人有違法所得的違法行為。當事人有違法所得,依法應當退賠有關單位或者個人的,應當如數予以退賠。無需退賠或者退賠之后有剩余的,應當依照《行政處罰法》規定予以沒收。除法律、行政法規、部門規章另有規定外,違法所得應當按照當事人實施違法行為所取得的款項計算。

        十二、"擇一重處"給予罰款處罰。《行政處罰法》第二十九條對同一個違法行為違反多個法律規范的情形,新增規定了"擇一重處"給予罰款的處理原則。同一個違法行為違反的多個法律規范均規定應當給予罰款處罰的,行政機關應當依照罰款數額較高的法律規范給予罰款處罰。同一個違法行為違反的多個法律規范除規定應當給予罰款處罰外,還規定應當給予其他種類處罰的,行政機關除給予罰款處罰外,還應當依照有關法律規范的規定,給予相應種類的處罰。

        十三、正確實施行政處罰自由裁量。《行政處罰法》第三十條至第三十四條對行政處罰自由裁量制度作了適當調整。行政機關要按照《行政處罰法》規定,認真區分應當或者可以不予行政處罰、從輕或者減輕行政處罰的對象和情形。對于不滿十四周歲實施違法行為的未成年人,在不能辨認或者不能控制自己行為時實施違法行為的精神病人、智力殘疾人,違法行為輕微并及時改正、沒有造成危害后果的當事人,或者有證據足以證明沒有主觀過錯的當事人,應當不予行政處罰。對于初次違法且危害后果輕微并及時改正的當事人,可以不予行政處罰。對于已滿十四周歲不滿十八周歲實施違法行為的未成年人,或者主動消除或者減輕違法行為危害后果,受他人脅迫或者誘騙實施違法行為,主動供述行政機關尚未掌握的違法行為,配合行政機關查處違法行為有立功表現,以及法律、法規、規章規定其他應當從輕或者減輕行政處罰的當事人,應當從輕或者減輕行政處罰。對于尚未完全喪失辨認或者控制自己行為能力的精神病人、智力殘疾人實施的違法行為,可以從輕或者減輕行政處罰。對于違反突發事件應對措施的行為,應當依照法定程序、在法定期限和幅度范圍內快速、從重作出處罰。各級行政機關制定行政處罰裁量基準,應當符合《行政處罰法》和有關法律、法規、規章的規定,并向社會公布。

        十四、及時查處特殊領域違法行為。《行政處罰法》第三十六條將涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的違法行為追責期限延長至五年。對于涉及食品、食用農產品、醫療器械、特種設備等公民生命健康安全領域的違法行為,以及操縱股價、內部交易、虛假陳述、非法集資等金融安全領域的違法行為,有關部門要根據違法行為的狀態、后果等因素明確追責期限,提高行政執法效率,及時予以行政處罰。

        十五、遵循"從舊兼從輕"處罰原則。《行政處罰法》第三十七條明確,對違法行為實施行政處罰,應當按照"從舊兼從輕"原則適用法律。各級行政機關應當根據違法行為發生時的法律、法規、規章實施行政處罰。若行政處罰決定尚未作出,但違法行為發生時的法律、法規、規章已被修改或者廢止,并且新的法律、法規、規章對該違法行為的處罰較輕或者不認為是違法的,應當適用新的法律、法規、規章的規定。

        十六、落實行政處罰公示制度。《行政處罰法》第三十九條、第四十八條分別規定了行政機關公示行政處罰信息、公開行政處罰決定的義務。各級行政機關要按照"誰處罰誰公示"的原則,將行政處罰的實施機關、立案依據、實施程序和救濟渠道等信息予以公示,接受社會公眾的監督。對具有一定社會影響的行政處罰決定,行政機關應當依照《中華人民共和國政府信息公開條例》等規定及時主動向社會公開。公開的行政處罰決定被依法變更、撤銷、確認違法或者確認無效的,行政機關應當在三日內及時撤回行政處罰決定信息,并公開說明理由。

        十七、規范設置和使用電子技術監控設備。《行政處罰法》第四十一條對電子技術監控設備的設置和使用作出了規定。行政機關利用電子技術監控設備收集、固定違法事實,應當符合有關法律、行政法規規定,并經過法制和技術審核,確保電子技術監控設備符合標準、設置合理、標志明顯。行政機關應當及時向社會公布電子技術監控設備的設置地點,并加強電子技術監控設備的日常維護,確保設備使用正常。行政機關通過電子技術監控設備發現違法行為的,應當及時告知當事人違法事實,認真聽取當事人陳述、申辯,并采取信息化手段或者其他措施為當事人查詢、陳述和申辯提供便利,不得限制或者變相限制當事人享有的陳述權、申辯權。

        十八、加強執法人員資格管理。《行政處罰法》第四十二條、第五十五條、第七十六條強化了執法人員資格和證件管理要求。行政機關實施行政處罰,應當由具有行政執法資格的執法人員實施。除法律另有規定外,實施行政處罰的執法人員不得少于兩人。執法人員在實施行政處罰過程中,應當文明執法,尊重和保護當事人合法權益。執法人員在調查或者進行檢查時,應當主動向當事人或者有關人員出示執法證件。執法人員不出示執法證件的,當事人或者有關人員有權拒絕接受調查或者檢查。執法人員未取得執法證件實施行政處罰的,由上級行政機關或者有關機關責令改正,并對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分。

        十九、遵守執法人員回避程序。《行政處罰法》第四十三條進一步明確了行政處罰回避的情形和程序。執法人員與案件有直接利害關系或者有可能影響公正執法的其他關系的,應當主動要求回避,不得參加有關調查、討論、審核、決定等,也不得以任何方式施加影響。當事人認為執法人員與案件有直接利害關系或者有可能影響公正執法的其他關系的,有權向行政機關提出申請,要求執法人員回避。當事人申請執法人員回避的,行政機關應當依法認真審查,由行政機關負責人作出是否回避的決定。在回避決定作出之前,被申請回避的執法人員不停止對案件的調查。

        二十、保障當事人陳述申辯權利。《行政處罰法》第四十四條進一步明確了行政機關作出處罰決定前應當告知當事人的事項和權利。行政機關應當在行政處罰決定作出之前履行告知程序。告知內容除有關事實、理由、依據外,還應當包括擬作出的行政處罰內容,以及當事人依法享有的陳述、申辯、要求聽證等權利。當事人進行陳述和申辯的,行政機關必須充分聽取當事人的意見,對當事人提出的事實、理由和證據,應當進行復核,并將復核情況記錄在案。當事人提出的事實、理由或者證據成立的,行政機關應當采納。行政機關不得因當事人陳述、申辯而給予更重的處罰。行政機關履行告知程序后,擬作出的行政處罰內容或者有關事實、理由、依據發生改變的,應當重新履行告知程序。

        二十一、依法收集行政處罰證據。《行政處罰法》第四十六條明確了行政處罰證據的種類和收集要求。除依法可以當場作出的行政處罰外,行政機關發現依法應當給予行政處罰的違法行為,必須全面、客觀、公正地調查,收集書證、物證、視聽資料、電子數據、證人證言、當事人陳述、鑒定意見、勘驗筆錄、現場筆錄等有關證據。證據必須以合法手段取得,并經查證屬實,否則不得作為認定案件事實的根據。行政機關采用電子技術監控設備記錄違法事實的,應當審核記錄內容是否真實、清晰、完整、準確,未經審核或者經審核不符合要求的,不得作為行政處罰的證據。違法事實不清、證據不足的,行政機關不得給予行政處罰。

        二十二、落實行政處罰全過程記錄制度。《行政處罰法》第四十七條新增規定了行政處罰全過程記錄制度。行政機關要按照《行政處罰法》和《國務院辦公廳關于全面推行行政執法公示制度執法全過程記錄制度重大執法決定法制審核制度的指導意見》(國辦發〔2018〕118號)等規定要求,采用文字、音像等形式,對行政處罰的啟動、調查取證、審核、決定、送達、執行等進行全過程記錄。行政機關要積極完善文字記錄、規范音像記錄、嚴格記錄歸檔、發揮記錄作用,做到執法全過程留痕和可回溯管理。

        二十三、嚴格遵守行政處罰保密規定。《行政處罰法》第五十條明確了行政處罰的保密要求。行政機關及其工作人員應當嚴格遵守《行政處罰法》和國家秘密、商業秘密、個人隱私相關法律規定,對實施行政處罰過程中知悉的國家秘密、商業秘密、個人隱私,應當依法予以保密。行政機關組織行政處罰聽證,應當對行政處罰事項是否存在涉密因素進行研究,發現存在依法應當予以保密情形的,不得公開舉行聽證。行政機關及其工作人員違法泄露國家秘密、商業秘密、個人隱私的,依法給予處分;構成犯罪的,依法追究刑事責任。

        二十四、規范作出當場行政處罰決定。《行政處罰法》第五十一條提高了可以當場作出行政處罰決定的罰款數額標準,第五十二條進一步規范了當場作出行政處罰決定的程序要求。除法律另有規定外,執法人員在當事人違法事實確鑿并有法定依據的情況下,可以當場對公民處以二百元以下罰款或者警告的行政處罰,對法人或者其他組織處以三千元以下罰款或者警告的行政處罰。執法人員當場出具的行政處罰決定書,除應當載明當事人的違法行為、處罰依據、罰款數額和作出處罰決定的時間、地點以及行政機關名稱外,還應當載明處罰種類以及當事人申請行政復議、提起行政訴訟的途徑和期限。當事人拒絕簽收行政處罰決定書的,執法人員應當在行政處罰決定書上注明有關情況。執法人員當場作出的行政處罰決定,應當報所屬行政機關備案。

        二十五、及時立案查處違法行為。《行政處罰法》第五十四條、第六十條進一步強化了行政處罰立案、辦案的效率要求,第七十六條、第八十三條進一步嚴格了行政機關怠于履行職責的法律責任。行政機關經過調查或者檢查,發現公民、法人或者其他組織的違法行為符合立案標準的,應當及時予以立案,并在立案之日起九十日內或者法律、法規、規章規定的期限內作出行政處罰決定。行政機關對符合立案標準的案件不及時立案的,上級行政機關或者有關機關應當責令改正,并對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分。行政機關對應當予以制止和處罰的違法行為不予制止、處罰,致使公民、法人或者其他組織的合法權益、公共利益和社會秩序遭受損害的,對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分;情節嚴重構成犯罪的,依法追究刑事責任。

        二十六、履行行政處罰集體討論程序。《行政處罰法》第五十七條不再以"給予較重的行政處罰"作為集體討論的條件。行政機關對情節復雜或者重大的違法行為,無論是否給予較重的行政處罰,均應提請行政機關負責人集體討論。行政機關集體討論行政處罰案件,應當在依法履行行政處罰告知、聽證程序之后、作出行政處罰決定之前進行。參加集體討論的行政機關負責人不得少于2名。

        二十七、落實重大處罰決定法制審核制度。《行政處罰法》第五十八條明確規定了重大行政處罰決定法制審核制度。行政處罰涉及重大公共利益,直接關系當事人或者第三人重大權益并且經過聽證程序,案件情況疑難復雜、涉及多個法律關系,或者存在法律、法規規定應當進行法制審核的其他情形的,應當在行政機關負責人作出行政處罰決定之前,由從事行政處罰決定法制審核的人員進行法制審核。未經法制審核或者審核未通過的,不得作出行政處罰決定。行政機關中初次從事行政處罰決定法制審核的人員,應當通過國家統一法律職業資格考試取得法律職業資格,或者依照國家規定取得具有同等法律效力的資格。行政機關中沒有取得上述資格的人員的,應當安排曾經從事行政處罰決定法制審核的人員負責行政處罰決定的法制審核工作,防止因重大行政處罰決定法制審核制度落實不到位導致程序違法。

        二十八、規范實施電子送達程序。《行政處罰法》第六十一條新增規定了行政處罰決定書電子送達制度。行政機關采用傳真、電子郵件等電子方式送達行政處罰決定書的,應當事先征得當事人同意,并由當事人在送達地址確認書中予以確認。當事人不同意采用電子方式送達的,行政機關應當按照《中華人民共和國民事訴訟法》規定的其他方式進行送達。采用電子方式送達的送達日期為傳真、電子郵件等到達當事人特定系統的日期。

        二十九、依法保障當事人聽證權利。《行政處罰法》第六十三條、第六十四條、第六十五條對行政處罰聽證的適用情形、實施程序、筆錄效力等作了重要調整。除作出較大數額罰款、吊銷許可證件、責令停產停業等處罰決定應當告知當事人有要求聽證的權利外,行政機關擬作出沒收較大數額違法所得、沒收較大價值非法財物、降低資質等級、責令關閉、限制從業或者其他較重的行政處罰,或者存在法律、法規、規章規定的其他情形的,也應當告知當事人有要求聽證的權利。當事人在行政機關告知后五日內提出聽證要求的,行政機關應當組織聽證,并在舉行聽證的七日前通知當事人及有關人員舉行聽證的時間、地點。當事人及其代理人無正當理由拒不出席聽證,或者未經許可中途退出聽證的,視為放棄聽證權利,行政機關可以終止聽證。聽證筆錄應當交當事人或者其代理人核對無誤后簽字或者蓋章,當事人或者其代理人拒絕簽字或者蓋章的,由聽證主持人在筆錄中注明。聽證結束后,行政機關應當根據聽證筆錄、依照《行政處罰法》第五十七條作出決定。

        三十、規范實施當場收繳罰款行為。《行政處罰法》第六十八條提高了執法人員可以當場收繳罰款的數額標準,第七十條進一步規范了當場收繳罰款的票據使用要求。根據《行政處罰法》規定,可以當場收繳罰款的情況有兩種:一種無需當事人提出即可當場收繳罰款,包括對當事人當場處以一百元以下罰款的情形,以及當場處以罰款(公民二百元以下,企業或者其他組織三千元以下)且不當場收繳事后難以執行的情形。另一種需當事人提出當場收繳罰款。由于罰款決定在邊遠、水上或者交通不便地區作出,當事人到指定的銀行或者通過電子支付系統繳納罰款確有困難,提出當場繳納罰款的,行政機關及其執法人員可以當場收繳罰款。當場收繳罰款,應當向當事人出具國務院財政部門或者省、自治區、直轄市人民政府財政部門統一制發的專用票據,否則當事人有權拒絕繳納罰款。

        三十一、依法強制執行行政處罰決定。《行政處罰法》第七十二條對當事人逾期不履行處罰決定的強制執行方式作出了適當調整。當事人到期不繳納罰款的,行政機關可以自處罰決定書載明的繳納罰款期限結束之日起,每日按罰款數額的百分之三加處罰款,但加處罰款的數額不得超出罰款的數額。當事人申請行政復議或者提起行政訴訟的,加處罰款的數額在行政復議或者行政訴訟期間不予計算。行政機關可以將查封、扣押的財物依法拍賣、處理,或者將凍結的存款、匯款依法劃撥,抵繳當事人逾期不繳納的罰款。當事人逾期不履行處罰決定的,行政機關還可以根據法律規定采取其他行政強制執行方式,或者依照《中華人民共和國行政強制法》的規定申請人民法院強制執行。

        三十二、依法審查限制人身自由的暫緩執行申請。《行政處罰法》第七十三條新增規定了限制人身自由行政處罰的暫緩執行申請制度。當事人對行政機關限制人身自由的行政處罰決定不服,申請行政復議或者提起行政訴訟,并向作出決定的行政機關提出暫緩執行申請的,行政機關應當進行審查,符合法律規定情形的,應當暫緩執行。當事人未申請行政復議和提起行政訴訟,或者未提出暫緩執行申請,或者經審查不符合法律規定情形的,應當依法予以執行。

        三十三、嚴禁罰沒收入與考核考評掛鉤。《行政處罰法》第七十四條新增規定罰沒財物不得與行政機關考核、考評直接或者變相掛鉤。任何單位和個人不得將罰款、沒收的違法所得或者沒收非法財物拍賣的款項,同作出上述行政處罰決定的行政機關及其工作人員的考核、考評直接或者變相掛鉤。除依法應當退還、退賠的外,財政部門不得以任何形式向作出行政處罰決定的行政機關返還罰款、沒收的違法所得或者沒收非法財物拍賣的款項。

        三十四、加大行政處罰實施的監督力度。《行政處罰法》第七十五條進一步強化了行政處罰的監督力度??h級以上人民政府要定期組織開展行政執法評議、考核,加強對行政處罰的監督檢查,規范和保障行政處罰的實施,不斷提高行政處罰的質量和效率。行政機關實施行政處罰,應當主動接受社會公眾的監督。公民、法人或者其他組織對行政機關實施行政處罰的行為進行申訴或者檢舉的,行政機關應當認真審查,發現有錯誤的,應當主動改正。

        三十五、依法實施涉外行政處罰。《行政處罰法》第八十四條將外國人、無國籍人、外國組織納入適用范圍。行政機關應當根據各自職責和工作實際,采取適當方式加強對外國人、無國籍人、外國組織的法律宣傳力度。對于外國人、無國籍人、外國組織在我國領域內發生的違法行為,應當按照行政處罰法和有關法律、法規、規章規定的權限、條件和程序等,給予行政處罰。

        三十六、嚴格遵守行政處罰法定期限。《行政處罰法》第八十五條對不同法條規定的期限明確了工作日(二日、三日、五日、七日)與自然日(十五日、九十日)的區分。行政機關要正確理解《行政處罰法》規定的期限及其起止時間,積極履行當場收繳罰款上交(二日)、行政處罰決定信息撤回(三日)、先行登記保存(七日)、作出行政處罰決定(九十日)、送達行政處罰決定(七日)等義務,依法告知當事人申請聽證權利(五日)、聽證時間地點(七日)和繳納罰款義務(十五日)。

        三十七、積極做好《行政處罰法》實施應對準備。《行政處罰法》第八十六條明確,《行政處罰法》將于2021年7月15日起正式施行。在此期間,各級行政機關要按照國家和廣東省有關部署,加強執法人員培訓,清理行政執法依據,完善行政執法流程,更新行政執法文書,積極做好《行政處罰法》全面實施的應對準備。

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